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Summaries Sunday: SOQUIJ

Chaque semaine, nous vous présentons un résumé d’une décision d’un tribunal québécois qui nous est fourni par la Société québécoise d’information juridique (SOQUIJ) et ayant un intérêt pancanadien. SOQUIJ relève du ministre de la Justice du Québec, et elle analyse, organise, enrichit et diffuse le droit au Québec.

Every week we present a summary of a decision by a Québec court provided to us by SOQUIJ and selected to be of interest to our readers throughout Canada. SOQUIJ is attached to the Québec Department of Justice and collects, analyzes, enriches, and disseminates legal information in Québec.

Constitutionnel : La Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs constitue une modification de la Constitution du Canada portant sur la question du mode de sélection des sénateurs.

Intitulé :Projet de loi fédéral relatif au Sénat (Re), 2013 QCCA 1807
Juridiction : Cour d’appel (C.A.), Montréal, 500-09-022626-121
Décision de : Juges Nicole Duval Hesler (juge en chef), Pierre J. Dalphond, Yves-Marie Morissette, Allan R. Hilton et Julie Dutil
Date : 24 octobre 2013

La Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs constitue une modification de la Constitution du Canada portant sur la question du mode de sélection des sénateurs visée à l’article 42 (1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982, ce qui nécessite l’autorisation du Sénat, de la Chambre des communes et des assemblées législatives d’au moins deux tiers des provinces dont la population confondue représente au moins la moitié de la population de toutes les provinces.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — institution constitutionnelle — Sénat — durée du mandat — mode de sélection — Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs — constitutionnalité.

INTERPRÉTATION DES LOIS — interprétation téléologique — articles 42 et 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Renvoi sur un projet de loi fédéral relatif au Sénat.

Par le projet de loi C-7 (Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs), le gouvernement fédéral envisageait deux réformes: limiter la durée de la fonction sénatoriale à un mandat non renouvelable de neuf ans et procéder à des élections avant la nomination des sénateurs. Le projet de loi reconnaissait expressément modifier l’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867, relatif à la durée du mandat sénatorial, mais aucune autre disposition de la Constitution. Selon le procureur général du Québec, le projet modifiait aussi de facto l’article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, relatif au mode de sélection des sénateurs, permettant d’en faire en réalité des mandats électifs plutôt que nominatifs. Selon lui, de telles modifications sont visées par l’alinéa 42 (1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982 et ne peuvent se faire que conformément à l’article 38 (1), soit avec le consentement de 2/3 des provinces dont la population représente au moins 50 % de la population des 10 provinces canadiennes (formule de modification générale 7/50). Subsidiairement, il soutient que la modification relative au mode de sélection aurait porté atteinte à la charge du gouverneur général, ce qui requiert le consentement du Parlement et de toutes les provinces (art. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982).

Décision
En vertu de l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, le consentement des provinces, selon la formule de modification générale 7/50, est requis quant aux modifications relatives aux pouvoirs du Sénat, au mode de sélection des sénateurs, au nombre de sénateurs alloué à chaque province et aux conditions de résidence qu’ils doivent remplir. En vertu de l’article 44, le Parlement peut agir unilatéralement, sous réserve des articles 41 et 42, à l’égard des dispositions de la Constitution relatives au Sénat. Quant aux articles 38 et 41 de la Loi constitutionnelle de 1982, ils ne sont pas conçus pour s’appliquer à des modifications aux dispositions de la Constitution relatives au Sénat, comme institution qui se continue, ces dernières étant couvertes soit par l’article 44, soit par l’article 42. La procédure unanime (art. 41) serait enclenchée pour son abolition puisque le Sénat, sous réserve de l’article 47, est une institution devant consentir à toute modification à la Constitution, sauf celles visées par l’article 45. Ainsi, son abolition entraînerait une modification de la procédure de modification de la Constitution, ce qui requiert l’unanimité des instances politiques du pays. L’interprétation des articles 42 et 44 doit être téléologique. Ainsi, il serait erroné de dire que l’article 44 est la règle générale et que l’article 42 édicte des exceptions au pouvoir du Parlement d’agir unilatéralement. Ce dernier article ne doit pas être interprété d’une manière si restrictive. Les modifications à la Constitution relatives au Sénat, par leur nature véritable, traitent soit de la régie interne de cette institution, soit des caractéristiques attribuées au Sénat pour assurer son rôle dans le système législatif fédéral. Dans le premier cas, le Parlement seul a un intérêt et peut agir unilatéralement; la protection contre les dérapages réside alors dans le pouvoir de veto du Sénat lui-même (art. 47 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui ne s’applique pas à l’article 44). Dans le deuxième cas, les provinces ont aussi un intérêt et leur consentement est requis selon la formule de modification générale 7/50; quant au Sénat lui-même, il ne peut alors mettre son veto (art. 47). Contrairement à la constitution interne des provinces, le pouvoir du Parlement à l’égard des modifications à la constitution interne fédérale est limité par le fait qu’il ne lui permet pas d’agir unilatéralement pour modifier des aspects de sa structure touchant les intérêts provinciaux. On ne peut interpréter le pouvoir du Parlement de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du pays (art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 (A.A.N.B.)) comme l’autorisant à faire fi des principes du fédéralisme et du constitutionnalisme. Si l’on devait permettre au Parlement, au moyen d’une loi ordinaire, de modifier le statu quo à l’égard des questions énumérées à l’article 42, on rendrait non nécessaire l’élaboration d’un consensus avec les provinces. Au contraire, on enlèverait tout intérêt pour le gouvernement fédéral de rechercher un consensus selon la formule 7/50. L’article 42 prescrit non seulement une procédure de modification à la Constitution quant aux questions qui y sont mentionnées, mais il reconnaît aussi que ces questions échappent à la seule compétence du Parlement. Ce qui est visé par l’alinéa 42 (1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982 n’est pas tant le pouvoir formel de nomination par le gouverneur général que le mode actuel de sélection des sénateurs. Les mots choisis par le constituant indiquent une volonté de ne pas restreindre la portée de cet alinéa à l’acte final de nomination par le gouverneur général. Cet alinéa ne traite pas du mode de nomination, mais bien du mode de sélection des sénateurs, laissant entendre qu’il couvre au moins le processus menant à la nomination. On ne peut soutenir que le projet de la loi était une modification de la Constitution portant sur la charge de gouverneur général visée à l’article 41 a), qui requiert l’unanimité. Il était inconstitutionnel en ce qu’il permettait la modification du mode de sélection des sénateurs à la carte, au choix de la province visée, ce que le constituant de 1982 voulait interdire en précisant, à l’article 42 (2) de la Loi constitutionnelle de 1982, qu’une modification adoptée relative à une question prévue à l’article 42 (1) s’applique partout au Canada, sans possibilité d’exclusion. Le projet de loi proposait aussi de limiter la durée du mandat sénatorial à une période de neuf ans, non renouvelable. Cette modification à l’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 était un accessoire au reste du projet de loi. En ce sens, il doit alors suivre le sort du principal. Il existe un intérêt provincial dans le remplacement de la nomination à vie (jusqu’à l’âge de 75 ans) par un mandat d’une durée prédéterminée et la modification proposée ne pouvait être couverte par l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. Il s’agit d’un changement qualitatif d’importance. Il est plus logique de penser que le constituant a voulu laisser la détermination de la durée du mandat sénatorial aux acteurs politiques plutôt qu’aux tribunaux et que l’article 42 (1) b) inclut, dans les questions des pouvoirs et du mode de sélection, la durée du mandat. Ainsi, s’il avait été adopté, le projet de loi fédéral aurait été inconstitutionnel sans l’assentiment d’une majorité des provinces donné conformément à l’article 38 (1). La thèse selon laquelle il y a des caractéristiques du Sénat autres que celles prévues à l’article 42 qui pourraient être qualifiées de fondamentales ou essentielles et qui ne pourraient être modifiées que conformément à la formule générale de modification, soit l’article 38, ne peut être retenue. Conclure de la sorte irait à l’encontre de l’interprétation cohérente de la partie V (art. 38 à 49) de la Loi constitutionnelle de 1982.

Le texte intégral de la décision est disponible ici

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