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Summaries Sunday: SOQUIJ

Every week we present the summary of a decision handed down by a Québec court provided to us by SOQUIJ and considered to be of interest to our readers throughout Canada. SOQUIJ is attached to the Québec Department of Justice and collects, analyzes, enriches, and disseminates legal information in Québec.

ENVIRONNEMENT : Les immeubles loués par l’Administration portuaire de Québec à IMTT-Québec étant des immeubles fédéraux et les activités de cette dernière relevant de lois fédérales, les dispositions de la Loi sur la qualité de l’environnement en matière d’autorisations provinciales sont constitutionnellement inopérantes à l’égard des activités et des installations relatives à ces deux organismes.

Intitulé : Québec (Procureure générale) (Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques) c. IMTT-Québec inc., 2016 QCCS 4337 *
Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Québec, 200-17-010101-087 et 200-17-017062-126
Décision de : Juge Gilles Blanchet
Date : 8 septembre 2016

ENVIRONNEMENT — divers — entreprise locataire de l’Administration portuaire de Québec — exploitation de terminaux de transbordement et d’entreposage de vrac liquide — produits chimiques ou pétroliers — assujettissement à la Loi sur la qualité de l’environnement et à ses règlements — partage des compétences — doctrine de la prépondérance fédérale — injonction — jugement déclaratoire.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — partage des compétences — environnement — entreprise locataire de l’Administration portuaire de Québec — exploitation de terminaux de transbordement et d’entreposage de vrac liquide — produits chimiques ou pétroliers — assujettissement à la Loi sur la qualité de l’environnement et à ses règlements — doctrine de la prépondérance fédérale — injonction — jugement déclaratoire.

Requête de la procureure générale du Québec (PGQ) en injonction. Rejetée. Requête pour jugement déclaratoire de l’Administration portuaire de Québec (APQ) et d’IMTT-Québec inc. Accueillie en partie.

Dans une demande en injonction, la PGQ soutient que sa législation en matière d’environnement, notamment les dispositions de la Loi sur la qualité de l’environnement en matière d’autorisations, trouve application sur l’ensemble du territoire du port de Québec, y compris un emplacement où IMTT, locataire de l’APQ, exploite des terminaux de transbordement et d’entreposage de vrac liquide, pour la plupart des produits chimiques ou pétroliers. IMTT conteste la demande, en plus de faire front commun avec l’APQ dans une requête distincte pour jugement déclaratoire. Elles y font valoir que les installations et les activités d’IMTT, sur une propriété publique fédérale, relèvent de l’autorité exclusive du Parlement du Canada, de sorte que la législation invoquée par la PGQ, sur le plan constitutionnel, serait inapplicable et inopérante à leur égard.

Décision

L’environnement est l’une des compétences sur laquelle les deux paliers législatifs, fédéral et provincial, peuvent valablement agir. Pour éviter les conflits, la jurisprudence a établi deux doctrines d’exception au principe général de la coexistence des lois, l’une fondée sur l’exclusivité des compétences et l’autre, sur la prépondérance fédérale. La première question en litige consiste à déterminer si le terrain sur lequel IMTT exerce ses activités est la propriété du gouvernement du Canada. Or, le titre de propriété du Canada sur le site occupé par IMTT découle d’une loi de 1858 intitulée Acte pour pourvoir à l’amélioration du havre de Québec et à son administration. Le titre conféré par cette loi aux Commissaires du havre de Québec est demeuré entre les mains de ces derniers après la création du Conseil des ports nationaux, en 1936, mais il est passé à la Couronne fédérale par l’effet de deux autres lois, adoptées en 1952 et en 1954 (Loi sur le Conseil des ports nationaux et Loi modifiant la Loi sur le Conseil des ports nationaux). Subsidiairement, au moment de l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, le site actuellement occupé par IMTT constituait déjà un «havre public» au sens de l’annexe 3 de cette loi, de sorte que la propriété en était de toute manière dévolue au gouvernement du Canada en vertu de l’article 108 de cette loi. Le site actuel des installations d’IMTT appartient donc au gouvernement du Canada. La deuxième question en litige consiste à déterminer si IMTT est une entreprise fédérale étroitement intégrée aux domaines de la navigation et du transport extraprovincial. La navigation est actuellement le seul et unique moyen d’effectuer le transport de produits pétroliers à l’échelle internationale. Ce transport serait tout à fait impossible si les installations portuaires de départ, de destination et de transit n’étaient pas dotées de réservoirs de transbordement comme ceux utilisés par IMTT au port de Québec. IMTT doit être considérée comme une entreprise fédérale puisque ses activités et ses installations sont étroitement intégrées aux domaines de la navigation et du transport extraprovincial des produits pétroliers. De plus, le port s’inscrit incontestablement dans la portion maritime du transport, et non dans sa portion routière ou ferroviaire. La troisième question en litige consiste à déterminer si la doctrine de l’exclusivité des compétences rend inapplicables en l’espèce les dispositions contestées de la Loi sur la qualité de l’environnement et de ses règlements. Dans le contexte particulier de la présente affaire, il faudrait que, en vertu d’une jurisprudence constitutionnelle décisive, la doctrine de l’exclusivité des compétences ait été appliquée pour déclarer une loi provinciale sur l’environnement inapplicable à une propriété publique fédérale ou à une entreprise fédérale exerçant ses activités dans le domaine de la navigation ou du transport extraprovincial. À défaut de précédent précis en ce sens, l’affaire doit être tranchée non pas suivant la doctrine de l’exclusivité des compétences, mais plutôt selon celle de la prépondérance fédérale. Il en résulte que la quatrième question en litige consiste à déterminer si la doctrine de la prépondérance fédérale rend inopérantes en l’espèce les dispositions contestées. Selon cette doctrine, une loi fédérale aura préséance sur une loi provinciale, même valide, s’il existe entre l’une et l’autre un conflit rendant leur coexistence impossible. La loi provinciale conservera alors sa validité sur le plan constitutionnel, mais elle sera jugée inopérante dans la mesure de son incompatibilité avec la mesure législative fédérale. Deux types de conflits de lois peuvent donner ouverture à l’application de cette doctrine, soit le conflit d’application et le conflit d’intention. L’affaire Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc. (C.S. Can., 2007-05-31), 2007 CSC 23, SOQUIJ AZ-50435444, J.E. 2007-1107, [2007] 2 R.C.S. 86, a établi l’existence d’un conflit entre les normes fédérales applicables en zone portuaire au Canada et toute loi ou réglementation provinciales pouvant empêcher l’autorité fédérale d’y avoir le dernier mot en cas de conflit touchant l’aménagement, la gestion et les opérations en général. Dans le cas particulier de la Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et des règlements adoptés sous son empire, le conflit d’intention le plus manifeste réside dans les nombreuses dispositions qui confèrent au ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques un pouvoir discrétionnaire quasi absolu sur la recevabilité et l’acceptabilité de tout projet susceptible d’avoir un effet environnemental quelconque. Il en résulte que la requête en injonction de la PGQ doit être rejetée. Au regard de la requête en jugement déclaratoire de l’APQ et d’IMTT, il est notamment déclaré que toutes les dispositions de la Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et de ses règlements prescrivant la nécessité d’autorisations provinciales, y compris les règles d’opération ou d’inspection, ainsi que les sanctions, ordonnances, pénalités ou autres mesures pouvant être imposées sont constitutionnellement inopérantes par rapport aux activités et aux installations de l’APQ se rapportant à IMTT, de même qu’à celles d’IMTT sur le site de l’APQ, et ce, dans la mesure où elles font entrave à la réalisation des objectifs visés par le Parlement dans la Loi maritime du Canada, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) et les règlements adoptés sous leur empire.

Le texte intégral de la décision est disponible ici

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