Summaries Sunday: SOQUIJ

Every week we present the summary of a decision handed down by a Québec court provided to us by SOQUIJ and considered to be of interest to our readers throughout Canada. SOQUIJ is attached to the Québec Department of Justice and collects, analyzes, enriches, and disseminates legal information in Québec.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) : La Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec est constitutionnellement valide, y compris l’article qui prévoit que l’option gagnante à un référendum est celle qui obtient la majorité des votes déclarés valides, soit 50 % des votes déclarés valides plus 1 vote.

Intitulé : Henderson c. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 1586
Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-05-065031-013
Décision de : Juge Claude Dallaire
Date : 18 avril 2018

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — divers — interprétation des articles 1, 2, 3, 4 et 5 alinéas 1 et 3 et de l’article 13 de la Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec — validité constitutionnelle — preuve intrinsèque — preuve extrinsèque — crainte de sécession et de souveraineté unilatérales sans négociations préalables — emploi des expressions «État du Québec» et «peuple québécois».

INTERPRÉTATION DES LOIS — Loi d’interprétation — articles 40 et 41.1 — interprétation des articles 1, 2, 3, 4 et 5 alinéas 1 et 3 et de l’article 13 de la Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec.

PROCÉDURE CIVILE — moyens préliminaires — moyen de non-recevabilité.

PROCÉDURE CIVILE — compétence.

Demande en jugement déclaratoire quant à la constitutionnalité des articles 1 à 5 alinéa 1 et de l’article 13 de la Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec (loi 99). Rejetée.

Le 30 octobre 1995, 49,42 % des Québécois invités aux urnes dans le contexte d’un référendum portant sur l’avenir du Québec ont voté en faveur d’une démarche visant à ce que la province se sépare du reste du Canada. En septembre 1996, le gouvernement fédéral a jugé pertinent d’obtenir l’avis de la Cour suprême sur la légalité d’une éventuelle démarche souverainiste de la part des Québécois et a soumis 3 questions à la Cour dans ce qui deviendra le célèbre Sécession du Québec (Renvoi relatif à la), (C.S. Can., 1998-08-20), SOQUIJ AZ-98111079, J.E. 98-1716, [1998] 2 R.C.S. 217. Le 20 août 1998, la Cour suprême a livré le fruit de sa réflexion dans un Avis consultatif. Celui-ci a donné naissance au projet de loi intitulé Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec, du gouvernement fédéral (loi C-20). En plus du sentiment d’invasion, les parlementaires québécois ont perçu que le projet de loi C-20 faisait fi du droit du peuple québécois à l’autodétermination ainsi que du droit de ses institutions de mettre en oeuvre ce droit fondamental, que la Cour suprême venait tout juste de confirmer, selon leur compréhension de l’Avis consultatif. C’est dans ce contexte que la loi dont le requérant attaque la validité constitutionnelle a été promulguée, le 28 février 2001.

Le requérant prétend que les articles attaqués sont nuls et ultra vires des pouvoirs du gouvernement québécois au motif qu’ils violent les lois constitutionnelles ainsi que la Charte canadienne des droits et libertés. Il cherche à protéger les droits qui lui sont dévolus à titre de citoyen canadien et a peur de perdre ceux-ci si la loi 99 permet aux institutions gouvernant le Québec de proclamer la sécession de manière unilatérale sans passer par les procédures d’amendement prévues à la Constitution. Il craint que le maintien des dispositions contestées puisse un jour permettre au Québec de se séparer du Canada sans respecter les modalités prescrites par la Cour suprême dans l’Avis consultatif de 1998, soit sans être obligé de négocier au préalable les conditions de son retrait.

Selon lui, à leur face même, les mots utilisés, l’intention verbalisée par les parlementaires lors des débats ainsi que le reste de la preuve extrinsèque supportent l’hypothèse selon laquelle le gouvernement québécois pourrait un jour brandir la loi 99 pour proclamer sa souveraineté et se déclarer État indépendant du Canada.

Décision

Le requérant affronte un obstacle important, soit la présomption de constitutionnalité des lois. Si le législateur choisit de ne pas parler de sécession ou d’avenir dans le titre de la loi, le choix des mots doit porter à conséquence dans ce qu’il ne cherchait pas à accomplir par cette loi. La note explicative qui se trouve au début de la version réimprimée circonscrit le but et la matière visés. Il est notamment question de réaffirmer des choses et non d’en instituer de nouvelles.

Le fait que le législateur édicte, à l’article 1 de la loi 99, que le peuple québécois est titulaire d’un droit de disposer de lui-même «en fait et en droit» préoccupe le requérant. La preuve intrinsèque ne fait aucunement référence à la sécession unilatérale; elle ne le fait ni directement ni par implication nécessaire. Le fait d’ajouter «en fait et en droit» dans l’article 1 pouvait donc faire peur, mais cela ne change rien à la portée de l’Avis consultatif et cela est insuffisant pour créer un droit direct ou indirect à la sécession unilatérale, au sens où la Cour suprême l’a défini.

L’article 2 réitère le droit de la population québécoise de choisir librement le régime politique et le statut juridique qui lui conviennent, peu importe les caractéristiques particulières portant sur la langue et la culture, la différence n’ayant ici aucune incidence sur l’idée véhiculée. Cette réalité n’est pas nouvelle puisque la population du Québec a déjà fait ce genre de choix dès le début de la Confédération en acceptant d’adhérer à celle-ci. C’est l’illustration du principe de la démocratie auquel la Cour suprême fait référence dans son Avis consultatif de 1998, dans le même contexte que celui de l’espèce. Pour comprendre ce que comporte l’article 2, il est essentiel de faire la distinction entre choisir un régime politique et choisir un statut juridique. Ce que vise l’article 2 relève des affaires internes du Québec et envoie le message que la liberté de choisir du peuple ne sera altérée par l’intervention d’aucun tiers. Cette liberté de faire a toujours existé, et l’article 2 n’ajoute rien de nouveau. Il ne fait que réaffirmer l’état des choses, tout simplement, et ce, en réaction à la loi C-20. Ainsi, cet article, dans le contexte de l’espèce, n’affirme rien d’autre que le droit de la population qui réside au Québec d’être consultée afin de voter à l’occasion de la première étape d’un projet souverainiste.

Ce que recherche le législateur et les mots qu’il utilise respectent sa compétence interne prévue à l’article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982, et les effets de l’exercice de ce choix à l’extérieur du Québec sont limités à ce que la Cour suprême a déjà reconnu, soit la légitimité du projet sécessionniste, dont les autres membres de la fédération ne pourraient faire fi, lesquels auraient l’obligation de négocier de bonne foi afin que la dernière phase de ce projet puisse se matérialiser.

Les mots utilisés à l’article 3 semblent être une variation sur le même thème que celui énoncé dans les 2 premiers articles. Cet article vise à établir comment la matérialisation plus technique du droit de choisir interviendra, et cela relève de la compétence interne du Québec.

L’article 4, qui porte directement sur le processus de consultation au moyen d’un référendum, ne réitère que ce qui a toujours été la règle à l’occasion de la tenue de référendums au Québec ainsi qu’au Canada, voire ce qui prévaut lorsqu’ils sont tenus par les Nations Unies. Le fait de répéter que l’option gagnante est celle qui remporte la majorité des votes déclarés valides — soit 50 % de ces votes plus 1 — a toujours existé, sans que cela ait été contesté auparavant. Les mots utilisés à l’article 4 ne témoignent pas d’une nouvelle façon de faire sécession de manière unilatérale, car nous ne sommes encore qu’à la première étape d’un éventuel processus de consultation de la population québécoise quant à ses intentions. La consultation populaire à laquelle fait référence l’article 4 de la loi 99 ne peut rationnellement mener à la conclusion selon laquelle le législateur recherchait un moyen direct ou même détourné de déclarer une sécession unilatérale lui permettant de violer les préceptes énoncés par la Cour suprême sur toute cette question de clarté référendaire. Dans Alliance Québec c. Directeur général des élections du Québec (C.A., 2006-05-09), 2006 QCCA 651, SOQUIJ AZ-50372827, J.E. 2006-1047, [2006] R.J.Q. 1328, la Cour d’appel réitère qu’en démocratie chaque citoyen qui se qualifie doit pouvoir prendre part au débat et voter, notamment dans le contexte d’un référendum. Elle ajoute que les règles constitutionnelles font en sorte que le résultat d’un référendum n’est que consultatif, le véritable pouvoir décisionnel demeurant l’apanage des parlementaires. En citant l’Avis consultatif de 1998, la Cour d’appel réitère que, advenant un «oui» à la suite d’un référendum tenu en vertu de la Loi sur la consultation populaire, le gouvernement du Québec devra alors entreprendre des négociations avec le reste du Canada sur les modifications à apporter à la Constitution afin de donner effet à la volonté populaire, si cette direction est toujours celle dans laquelle elle désire aller. L’arrêt Lyons c. R. (C.S. Can., 1984-12-20), SOQUIJ AZ-85111015, J.E. 85-105, [1984] 2 R.C.S. 633, établit que la preuve extrinsèque inclut la jurisprudence sur un sujet similaire, de sorte que l’on ne peut faire fi des propos de la Cour d’appel dans Alliance Québec. L’article 4 est donc constitutionnellement valide.

Quant aux alinéas 1 et 3 de l’article 5, attaqués par le requérant, rien dans ceux-ci n’ouvre directement la porte à une sécession unilatérale du Québec à la suite d’une consultation populaire, et ce, que l’on parle du peuple qui habite le territoire du Québec ou de l’État du Québec, ce qui revient au même.

Enfin, les idées énoncées à l’article 13 constituent une redite, une forme de conclusion, laquelle tire un trait définitif sur l’intention du législateur de réaffirmer les concepts fondamentaux mentionnés plus haut permettant de conclure qu’ils n’avaient rien d’inconstitutionnel.

Rien dans toute la preuve extrinsèque ne modifie la conclusion à laquelle le Tribunal en arrive après avoir fait l’étude détaillée de la preuve intrinsèque, laquelle n’a pas permis de faire dire aux mots utilisés dans la loi 99 autre chose que ce que leur sens ordinaire indique. Il est vrai que les expressions «peuple québécois», «État québécois» et «État national» sont fortes et qu’elles pourraient à la limite pointer vers une éventuelle sécession, mais ce n’est pas ce que la loi 99 leur fait dire, et ce, à aucun endroit dans les articles contestés ni ailleurs dans le reste de la loi. Le fait que le législateur n’ait pas inclus les mots dramatiques «sécession», «unilatérale», «sans négociations préalables» n’est pas un oubli sans signification, au contraire: il sait tout à fait ce dont il parle et il connaît le sens des mots mieux que quiconque. S’il a choisi de ne pas utiliser les mots clés qui auraient permis au requérant d’avoir gain de cause, il faut en tirer une inférence. Rien dans la loi 99 ne va à l’encontre des énoncés contenus dans l’Avis consultatif de la Cour suprême sur la Sécession du Québec, rendu en 1998, pouvant laisser entendre que le Québec n’entend pas négocier sa sortie si un vote favorable intervient en faveur de la sécession. Enfin, aucune atteinte à la charte n’a été commise.

Le texte intégral de la décision est disponible ici