Summaries Sunday: SOQUIJ

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MUNICIPAL (DROIT ) :L’article 2.1 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public de la Ville de Montréal, qui impose la communication, au préalable de sa tenue, du lieu exact et de l’itinéraire, le cas échéant, d’une assemblée, d’un défilé ou d’un autre attroupement, est déclaré inopérant, mais uniquement dans la mesure où il s’applique aux manifestations instantanées.

Intitulé : Villeneuve c. Montréal (Ville de), 2016 QCCS 2888
Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-17-072311-122
Décision de : Juge Chantal Masse
Date : 22 juin 2016

MUNICIPAL (DROIT) — règlement — maintien de l’ordre public — manifestation — constitutionnalité — interprétation des articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public — obligation de fournir l’itinéraire — interdiction de manifester en ayant le visage couvert — motif raisonnable — infraction pénale — discrimination administrative — objectif du règlement — objectif urgent et réel — portée excessive — liberté d’expression — réunion pacifique — manifestation instantanée — atteinte non justifiée.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — divers — articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public — constitutionnalité — manifestation — obligation de fournir l’itinéraire — interdiction de manifester en ayant le visage couvert — motif raisonnable — liberté d’expression — réunion pacifique — objectif du règlement — objectif urgent et réel — portée excessive — manifestation instantanée — atteinte non justifiée.

INTERPRÉTATION DES LOIS — intention du législateur — esprit de la loi — interprétation contextuelle — articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public.

DROITS ET LIBERTÉS — droits et libertés fondamentaux — réunion pacifique — manifestation — règlement municipal — articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public — constitutionnalité — obligation de fournir l’itinéraire — manifestation instantanée — interdiction de manifester en ayant le visage couvert — motif raisonnable — infraction pénale — policier — pouvoir discrétionnaire — atteinte non justifiée.

DROITS ET LIBERTÉS — droits et libertés fondamentaux — pensée, opinion et expression — manifestation — règlement municipal — articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public — constitutionnalité — obligation de fournir l’itinéraire — manifestation instantanée — interdiction de manifester en ayant le visage couvert — motif raisonnable — infraction pénale — policier — pouvoir discrétionnaire — atteinte non justifiée.

ADMINISTRATIF (DROIT) — actes de l’Administration — règlement — articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public — maintien de l’ordre public — manifestation — constitutionnalité — obligation de fournir l’itinéraire — interdiction de manifester en ayant le visage couvert — motif raisonnable — infraction pénale — discrimination administrative — objectif du règlement — objectif urgent et réel — portée excessive — liberté d’expression — réunion pacifique — manifestation instantanée — atteinte non justifiée.

Requête en jugement déclaratoire. Accueillie en partie.

Le demandeur requiert du tribunal qu’il déclare nuls les articles 2.1 et 3.2 du Règlement sur la prévention des troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre public, et sur l’utilisation du domaine public de la ville défenderesse. L’article 2.1 énonce que, «au préalable de sa tenue, le lieu exact et l’itinéraire, le cas échéant, d’une assemblée, d’un défilé ou autre attroupement doit être communiqué au directeur du Service de police ou à l’officier responsable». Compte tenu de son libellé et de son contexte, la portée de cette disposition se limite aux assemblées, défilés ou autres attroupements entravant la circulation des véhicules routiers sur les voies publiques. Pour sa part, l’article 3.2 interdit à quiconque participant ou étant présent à une assemblée, à un défilé ou à un autre attroupement sur le domaine public d’avoir le visage couvert sans motif raisonnable. Le demandeur soutient que ces deux articles sont inconstitutionnels parce qu’ils seraient contraires aux libertés d’expression et de réunion pacifique. Il invoque également plusieurs principes de droit administratif ainsi que d’autres droits et libertés fondamentaux afin de démontrer que les dispositions contestées sont tout aussi invalides au regard de ceux-ci.

Décision
La Loi sur les compétences municipales, laquelle s’applique aux municipalités locales suivant son article 1, accorde à toute municipalité le pouvoir d’adopter «tout règlement pour assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement et le bien-être général de sa population», «des règlements en matière de sécurité» et des règlements pour régir «tout usage d’une voie publique non visé par les pouvoirs que lui confère le Code de la sécurité routière». Comme son titre et son article 1 l’indiquent, l’objet du règlement de la défenderesse est de prévenir les troubles de la paix, de la sécurité et de l’ordre publics et d’encadrer l’utilisation du domaine public afin que tous puissent en jouir. En matière d’interprétation, les articles 2.1 et 3.2 du règlement doivent donc être lus dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, son objet et l’intention du législateur. En ce qui concerne l’article 2.1 du règlement en cause, contrairement à l’article 500.1 du Code de la sécurité routière, il n’impose pas l’obligation d’obtenir une autorisation de manifester. La conséquence de l’article 2.1, vu son libellé, son objectif et son contexte, est de rendre illégales les manifestations entravant les voies publiques de façons plus improvisées ou moins disciplinées de même que celles qui sont véritablement spontanées ou instantanées ainsi que toutes les autres à l’occasion desquelles l’itinéraire n’aurait pas été communiqué ou ne serait pas respecté, et ce, sans égard au fait qu’elles se déroulent ou non de façon pacifique. L’article 2.1 indique explicitement que l’omission de le respecter aura pour conséquence que la réunion ou la manifestation sera tenue en violation du règlement. Ce faisant, il incorpore clairement, par cette référence explicite, les effets des articles 2, 4 et 6 du règlement, lesquels prévoient que de telles manifestations sont interdites et mettent en danger la paix, la sécurité ou l’ordre publics. L’interdiction prévue à l’article 3.2 du règlement est une façon de dissuader des personnes qui pourraient être tentées de commettre des gestes de violence ou de vandalisme sous le couvert de l’anonymat en restreignant la possibilité d’avoir le visage couvert aux seules personnes ayant un motif raisonnable de le faire. L’expression «sans motif raisonnable» fait référence à une exception, exemption, excuse ou justification prévue par la loi au sens de l’article 64 du Code de procédure pénale. En fait, la personne invoquant un motif raisonnable doit avoir une intention particulière, autre qu’une intention violente et autre que la volonté de simplement cacher son identité sans raison précise, qui ne peut s’accomplir autrement qu’en ayant le visage couvert. Ce motif doit également pouvoir être jugé raisonnable en tenant compte de l’ensemble des circonstances.

Le premier principe de droit administratif invoqué ici par le demandeur est celui qui réserve aux seules lois, par opposition aux règlements, la possibilité de prévoir une prohibition absolue et celle de traiter différemment des catégories de citoyens. Des dispositions réglementaires à cet effet seront donc nulles à moins que la loi habilitante ne les permette, expressément ou par implication nécessaire. Or, l’article 6 de la Loi sur les compétences municipales autorise explicitement la défenderesse à prévoir dans ses règlements toute prohibition ainsi que des catégories et des règles précises pour chacune de ces catégories. Par ailleurs, l’effet d’interdiction de l’article 2.1 sur les rares manifestations véritablement spontanées ou instantanées, dans le contexte desquelles il serait réellement impossible de remettre un itinéraire, ne fait pas de cette disposition une mesure si manifestement injuste ou si oppressive ou arbitraire qu’elle ne pourrait être adoptée par un organisme raisonnable, du moins suivant les principes du droit administratif. Quant à l’interdiction édictée à l’article 3.2, elle s’applique aux assemblées, aux défilés et aux autres attroupements de quelque nature que ce soit prenant place sur l’ensemble du domaine public. Compte tenu de la portée excessive de cette disposition, qui la rend arbitraire, elle est déraisonnable et nulle.

La conséquence directe du non-respect de l’article 2.1 du règlement est l’illégalité de la manifestation dont le lieu exact et l’itinéraire n’ont pas été communiqués préalablement. Les manifestations véritablement spontanées ou instantanées, pour lesquelles la remise d’un itinéraire est impossible, ou plus improvisées ou moins disciplinées au regard du respect d’un itinéraire, sont tout aussi illégales et interdites qu’une manifestation quant à laquelle les organisateurs auraient volontairement négligé de remettre l’itinéraire. Cette illégalité et cette interdiction s’appliquent, sans égard au fait que les manifestations visées puissent se dérouler de façon pacifique ni au fait qu’elles puissent viser à véhiculer un message. En rendant illégales de telles activités et en les interdisant faute de respecter l’article 2.1, et compte tenu des autres dispositions auxquelles il renvoie, cet article porte atteinte à la liberté d’expression et à la liberté de réunion pacifique. Il poursuit un objectif urgent et réel en visant à ce que les manifestations destinées à entraver la circulation sur les voies publiques soient mieux et plus facilement encadrées. Dans la balance entre l’incidence de cette disposition sur les libertés d’expression et de réunion et ses effets bénéfiques, la mesure n’est disproportionnée qu’à l’endroit des manifestations quant auxquelles, en raison des circonstances ou de leur nature, il est impossible de donner préalablement un avis quant au lieu ou à l’itinéraire. Ce serait le cas pour une manifestation instantanée et pour une manifestation à l’occasion de laquelle les personnes se joignent spontanément les unes aux autres par coïncidence, sans qu’il y ait eu d’annonce ou d’invitation préalable. Dans tous les autres cas, l’objectif de protection de l’ordre et de la sécurité publics a un poids supérieur à celui des efforts d’organisation que requiert l’article 2.1. Celui-ci est donc valide en ce qui concerne les libertés d’expression et de réunion, sauf dans la mesure où il s’applique aux manifestations instantanées. Étant donné que cette disposition exige seulement que l’itinéraire ou le lieu de la manifestation soit communiqué préalablement à sa tenue sans exiger le respect d’un délai quelconque, la notion de «manifestation spontanée» est réduite à celles dont la tenue se décide au moment même où elles se tiennent et qui ont un caractère d’urgence ainsi qu’à celles dont la tenue résulte d’une coïncidence.

Pour sa part, l’article 3.2 du règlement restreint directement le fait de se réunir à visage couvert, et ce, sans égard à la nature de la réunion ou de la manifestation, et ce, sur l’ensemble du domaine public. Ainsi, les personnes qui voudraient avoir le visage couvert à l’occasion d’une réunion ou d’une manifestation sans motif particulier ou sans avoir à démontrer un motif raisonnable subissent une atteinte à leur liberté d’expression ainsi qu’à leur liberté de réunion pacifique. Celles ayant un motif raisonnable qui ne peut être déduit des circonstances sont également susceptibles de subir une atteinte à leurs libertés d’expression et de réunion pacifique du seul fait d’être interpellées par un policier. La question de savoir si elles auront la possibilité de faire valoir l’existence d’un motif raisonnable auprès du policier pourra dépendre des circonstances. Pour ce qui est de la justification de l’article 3.2, l’objectif de la défenderesse est important, urgent et réel. Toutefois, la preuve justificative produite par cette dernière, laquelle est cohérente avec le contexte de l’adoption des modifications au règlement, n’établit des risques de troubles de l’ordre public que relativement à des manifestations entravant les voies publiques. Même si le tribunal restreignait la portée de l’article 3.2 aux réunions ou aux manifestations entravant les voies publiques, celui-ci ne fournirait pas un encadrement approprié aux pouvoirs policiers, et ce, malgré son objectif valide. Les risques d’abus existent même si le contexte de la manifestation est pacifique et qu’il s’agit d’un événement revendicateur ou purement festif. Dans ces circonstances, cette disposition doit être déclarée nulle parce qu’elle a une portée excessive, étant déraisonnable et arbitraire au sens du droit administratif, et inconstitutionnelle parce qu’elle porte atteinte aux libertés d’expression et de réunion de manière injustifiée. Enfin, il n’y a pas lieu de rendre une ordonnance d’exécution provisoire nonobstant appel.

Le texte intégral de la décision est disponible ici