Summaries Sunday: SOQUIJ

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CONSTITUTIONNEL (DROIT) : La Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis est constitutionnelle, à l’exception des articles 21 et 22 (3), qui ne le sont pas.

Intitulé : Renvoi à la Cour d’appel du Québec relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2022 QCCA 185
Juridiction : Cour d’appel (C.A.), Montréal
Décision de : Juges France Thibault, Yves-Marie Morissette, Marie-France Bich, Jean Bouchard et Robert M. Mainville
Date : 10 février 2022

Résumé

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — autochtones — Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis — constitutionnalité — partage de compétences — caractère véritable — compétence fédérale — droits ancestraux — protection — pouvoir de réglementation — souveraineté — théorie du double aspect — fédéralisme — doctrine de l’exclusivité des compétences — services à l’enfance — intérêt de l’enfant — compétence provinciale — effet accessoire — interprétation de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 — autonomie gouvernementale — pouvoir de légiférer — corps dirigeant autochtone — accord de coordination — législation provinciale — préséance — ultra vires — articles 21 et 22 (3) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — partage des compétences — Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis — constitutionnalité — autochtone — caractère véritable — compétence fédérale — droits ancestraux — protection — pouvoir de réglementation — souveraineté — théorie du double aspect — fédéralisme — doctrine de l’exclusivité des compétences — services à l’enfance — intérêt de l’enfant — compétence provinciale — effet accessoire — interprétation de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 — autonomie gouvernementale — pouvoir de légiférer — corps dirigeant autochtone — accord de coordination — législation provinciale — préséance — ultra vires — articles 21 et 22 (3) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — fédéralisme — Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis — constitutionnalité — autochtone — caractère véritable — compétence fédérale — droits ancestraux — protection — pouvoir de réglementation — souveraineté — théorie du double aspect — fédéralisme — doctrine de l’exclusivité des compétences — services à l’enfance — intérêt de l’enfant — compétence provinciale — effet accessoire — article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 — interprétation — autonomie gouvernementale — pouvoir de légiférer — corps dirigeant autochtone — accord de coordination — législation provinciale — préséance — ultra vires — articles 21 et 22 (3) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

PROTECTION DE LA JEUNESSE — divers — Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis — constitutionnalité — autochtone — caractère véritable — compétence fédérale — droits ancestraux — protection — pouvoir de réglementation — souveraineté — théorie du double aspect — fédéralisme — doctrine de l’exclusivité des compétences — services à l’enfance — intérêt de l’enfant — compétence provinciale — effet accessoire — interprétation de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 — autonomie gouvernementale — pouvoir de légiférer — corps dirigeant autochtone — accord de coordination — législation provinciale — préséance — ultra vires — articles 21 et 22 (3) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

La Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis établit des principes nationaux en matière de fourniture de services à l’enfance et à la famille à l’égard des enfants autochtones. Les principes qui y sont énoncés aux articles 9 à 17 sont fondés sur les éléments suivants: le principe de l’intérêt de l’enfant autochtone conformément à la continuité culturelle et à l’égalité réelle; la participation des familles et des corps dirigeants autochtones dans la prise de décisions touchant les enfants autochtones; la priorité accordée aux soins préventifs; la relégation des conditions socioéconomiques à titre de facteur déterminant quant à la prise en charge des enfants autochtones; et la priorité du placement de ceux-ci dans un milieu autochtone. L’article 18 affirme le droit à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones, notamment dans le domaine des services à l’enfance et à la famille. Les articles 19 à 24 mettent en place la structure d’exercice de la compétence ainsi reconnue, y compris une série de règles portant sur la résolution des conflits de lois. D’une part, le peuple autochtone peut choisir d’exercer ou non sa compétence législative en matière de services à l’enfance et à la famille. Dans le premier cas, 2 options s’offrent à lui: 1) par l’entremise de son corps dirigeant, il peut manifester son intention d’exercer sa compétence conformément à l’article 20 (1), en transmettant un avis au ministre ainsi qu’au gouvernement provincial visés; 2) il peut, avec ou sans cet avis, conformément à l’article 20 (2), demander à ceux-ci de conclure un accord de coordination. Demander la conclusion d’un accord de coordination a pour conséquence d’enclencher l’application des articles 21 et 22. Les textes législatifs des corps dirigeants ayant présenté cette demande sont assimilés à des lois fédérales (art. 21 (1)) et ils ont préséance sur toute disposition incompatible avec une loi fédérale ou provinciale en matière de services à l’enfance et à la famille (art. 22 (3)). La question soumise au renvoi consiste à déterminer si la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis est ultra vires de la compétence du Parlement en vertu de la Constitution du Canada.

Décision

La loi est constitutionnelle, sauf les articles 21 et 22 (3), qui ne le sont pas.

L’article 91 (24) de la Loi constitutionnelle de 1867 englobe tous les peuples autochtones au Canada, y compris les Métis et les Inuits. Cette vaste compétence permet au gouvernement fédéral de légiférer sur tous les aspects de la «quiddité indienne», ce qui comprend les droits ancestraux visés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le bien-être des autochtones et les divers liens personnels entre eux, telles les relations au sein des familles, l’adoption ou les affaires testamentaires relèvent également de la compétence fédérale. Celle-ci peut empiéter à l’occasion sur les matières énoncées à l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais cela ne signifie pas que le Parlement fédéral peut, par ce moyen, s’arroger des compétences provinciales. L’analyse en 2 temps s’impose et les tribunaux privilégient, dans la mesure du possible, l’application normale des lois édictées par les 2 ordres de gouvernement. L’argument du procureur général du Québec selon lequel la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis dicte la façon dont les services à l’enfance et aux familles doivent être fournis par les provinces en contexte autochtone n’est pas retenu. Une analyse complète de cette loi, de ses effets et du contexte de son adoption démontre que son but véritable est de protéger et d’assurer le bien-être des enfants, des familles et des peuples autochtones en privilégiant des services à l’enfance qui sont culturellement adaptés, et ce, afin de mettre fin à la surreprésentation des enfants autochtones dans les systèmes de services à l’enfance. L’abondante preuve extrinsèque déposée au dossier le démontre. Les principes nationaux énoncés à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis sont présentés en termes généraux et non comme des modalités pratiques visant la fourniture des services à l’enfance destinées aux fonctionnaires provinciaux. Ces principes sont compatibles avec la législation québécoise visant la protection de l’enfance. L’incidence possible de la loi sur le travail des fonctionnaires provinciaux n’est qu’un effet accessoire et ne change pas son caractère véritable. Sont aussi écartés les arguments selon lesquels la loi contrevient aux principes de fédéralisme et de démocratie sous-jacents à la Constitution et que, selon la doctrine de l’exclusivité des compétences, la loi est inapplicable aux fonctionnaires provinciaux. De tels principes ne peuvent avoir préséance sur une mesure législative validement adoptée en vertu de l’article 91 (24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Quant à la doctrine de l’exclusivité des compétences, qui est d’utilisation restreinte, elle suppose une entrave au contenu essentiel d’une compétence législative, ce qui n’a pas été démontré en l’espèce.

En ce qui concerne la portée de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, le procureur général du Québec a raison de soutenir que la partie II (art. 18 à 26) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis repose sur la prémisse que l’article 35 reconnaît le droit à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones, mais il a tort lorsqu’il prétend que le Parlement a ajouté au contenu de l’article 35 et que la loi est invalide en l’absence d’une modification constitutionnelle. Aux fins précises du renvoi, la question de l’existence ou non d’un droit ancestral à l’autonomie gouvernementale ne se pose que dans le domaine particulier des services à l’enfance et aux familles. L’article 35 a pour objet central la réconciliation et la préservation d’un espace constitutionnel permettant aux peuples autochtones de vivre en respectant leur identité, leurs cultures et leurs valeurs à l’intérieur du cadre canadien. En tant que système normatif, le droit coutumier autochtone portant sur la famille et l’enfance figure parmi ces valeurs. Et la preuve démontre que l’enfance et la famille constituent ensemble le principal vecteur de transmission des marqueurs de l’identité autochtone. La réglementation par les peuples autochtones des services à l’enfance et aux familles est donc indissociable de leur identité et de leur épanouissement culturel. Ce droit à l’autonomie gouvernementale est visé par l’article 35 puisqu’il s’agit d’une forme de droit ancestral. Il est générique et il s’étend à tous les peuples autochtones, car il est intimement lié à leur continuité et leur survie culturelles. L’arrêt R. c. Sparrow (C.S. Can., 1990-05-31), SOQUIJ AZ-90111047, J.E. 90-851, [1990] 1 R.C.S. 1075, a énoncé les conditions exigeantes en fonction desquelles un tel droit peut faire l’objet d’une réglementation gouvernementale. En cas d’incompatibilité entre ce droit et un aspect de la réglementation, le droit ancestral autochtone doit primer, à moins que le gouvernement étant à l’origine de l’atteinte ne démontre qu’il poursuit un objectif public impérieux, que la réglementation est conforme aux principes de l’atteinte minimale et de la proportionnalité et que la législation est respectueuse de l’honneur de la Couronne.

Il y a lieu, enfin, de déterminer si le cadre établi à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis afin de circonscrire l’exercice du droit ancestral en cause est lui-même constitutionnellement valide. Cela soulève 3 questions en lien avec les contraintes que la loi impose quant à l’exercice du droit ancestral, le statut potentiel de la réglementation autochtone en tant que législation fédérale et la préséance donnée aux textes législatifs autochtones sur la législation provinciale. Les contraintes imposées par la loi visent la priorité accordée à l’intérêt de l’enfant, la conformité aux normes nationales issues de la loi elle-même et le respect des droits fondamentaux des individus. Il s’agit d’objectifs impérieux et réels qui restreignent minimalement l’exercice du droit à l’autonomie. La loi prévoit aussi que la charte s’applique à un corps dirigeant autochtone qui exerce pour un peuple autochtone son droit à l’autonomie gouvernementale. On voit mal pourquoi cette contrainte serait inconstitutionnelle. Lorsqu’un corps dirigeant autochtone tente de conclure un accord de coordination avec un gouvernement et qu’il adopte un texte législatif visant les services à l’enfance et aux familles, l’article 21 de la loi précise que ce texte a «force de loi à titre de loi fédérale», le but étant de rendre la doctrine de la prépondérance fédérale applicable à un texte législatif autochtone. En ce sens, la disposition modifie l’architecture fondamentale de la Constitution et elle est ultra vires. La doctrine de la prépondérance fédérale ne porte que sur les lois fédérales validement adoptées aux termes de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Or, les textes législatifs dont il est question en l’espèce ne proviennent pas du gouvernement fédéral, mais des corps dirigeants autochtones, et ont été produits dans le contexte de l’exercice du droit ancestral de leurs peuples à l’autonomie gouvernementale reconnue par l’article 35. Seul ce dernier article serait susceptible d’accorder une préséance à de tels textes. Il en va de même pour l’article 22 (3) de la loi. Celui-ci prévoit que les textes législatifs autochtones visés par l’article 21 l’emportent sur toute disposition incompatible d’une loi provinciale. Dans l’exercice de la compétence prévue à l’article 91 (24) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement peut réglementer un droit ancestral reconnu par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, mais il ne peut, par ce moyen, conférer une priorité absolue à ce droit. L’architecture constitutionnelle canadienne est édifiée sur la base de gouvernements coordonnés, et non subordonnés, dans le but de garantir à chacun une autonomie dans la poursuite de ses objectifs. En accordant une priorité absolue au droit des peuples autochtones de réglementer les services à l’enfance et à la famille et en écartant le test de réconciliation propre à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, l’article 22 (3) de la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis enfreint ce principe. Quoiqu’ils s’appliquent ex proprio vigore aux Autochtones présents sur le territoire de la province, les régimes provinciaux des services à l’enfance et à la famille n’ont préséance sur la réglementation autochtone adoptée en vertu du droit ancestral à l’autonomie gouvernementale et ne peuvent l’écarter, en tout ou en partie, que s’ils passent le test de l’atteinte et de la réconciliation énoncé à l’article 35.

Le texte intégral de la décision est disponible ici